目前，我國民用無人機產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展的初級階段，行業(yè)政策、標準及法規(guī)仍相對空白，“無規(guī)矩不成方圓”，產(chǎn)業(yè)要想走向成熟，首先要解決的便是行業(yè)標準的建設(shè)與完善問題。對此，我國民航局雖 然也頒發(fā)了多個管理文件，如2009年6月頒發(fā)的《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》及《民用無人機空中交通管理辦法》，2012年1月頒發(fā)的《民 用無人機適航管理工作會議紀要》，還有2013年隨著技術(shù)的日趨成熟，我國民用無人機的應(yīng)用領(lǐng)域日益廣泛，飛行活動也日益頻繁，但由于行業(yè)標準的缺失，各 種違規(guī)飛行現(xiàn)象也隨之而來。行業(yè)要發(fā)展，如何規(guī)范管理已是當務(wù)之急。5月頒發(fā)的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，但這些都是臨時性、指導(dǎo)性 的規(guī)定，并未形成完整的針對民用無人機的規(guī)章及管理體系。由于政策和法規(guī)的缺失，導(dǎo)致的管理不到位已成為制約民用無人機市場發(fā)展的一大瓶頸。具體表現(xiàn)為以 下幾個方面。

首先，從制造方面來說，生產(chǎn)的無人機產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量標準。目前除研發(fā)單位之外，各軍工集團、科研院 校、民營企業(yè)也看準了這個產(chǎn)業(yè)的前景，紛紛投資加入。據(jù)統(tǒng)計，目前國內(nèi)約有200多家民用無人機生產(chǎn)單位，初步估計已生產(chǎn)了15000余架無人機。由于國 家還沒有形成權(quán)威的研發(fā)、制造和設(shè)計標準，目前各生產(chǎn)企業(yè)都是依據(jù)自己的標準來生產(chǎn)，質(zhì)量參差不齊，再加上大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)是從生產(chǎn)航模或有人駕駛航空器的 企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，并非傳統(tǒng)無人機制造企業(yè)，經(jīng)驗不足，產(chǎn)品的性能和適航性難以保證，結(jié)果不僅造成重復(fù)研發(fā)投入、低水平競爭、資金浪費，還會導(dǎo)致不安全事件的 發(fā)生。

其次，運營過程中，監(jiān)管仍不明確。就空管方面而言，目前唯一可以遵循的規(guī)定只有《民用無人機空中交通管理辦法》， 該辦法中規(guī)定：“組織實施民用無人機活動的單位和個人應(yīng)當按照《通用航空飛行管制條例》等規(guī)定申請劃設(shè)和使用空域，接受飛行活動管理和空中交通服務(wù)，保證 飛行安全。”同時還規(guī)定：“為了避免對運輸航空飛行安全的影響，未經(jīng)地區(qū)管理局批準，禁止在民用運輸機場飛行空域內(nèi)從事無人機飛行活動。申請劃設(shè)民航無人 機臨時飛行空域時，應(yīng)當避免與其它載人民用航空器在同一空域內(nèi)飛行”、“不得在一個劃定為無人機活動的空域內(nèi)同時為民用無人機和載人航空器提供空中交通服 務(wù)”。這些規(guī)定內(nèi)容只是籠統(tǒng)的對民用無人機的空域使用做了說明，對無人機到底如何運行、如何申請空域和管理細則上并沒有做進一步的說明，無人機運行在實際 操作層面上仍是一片混亂；目前針對民用無人機的適航管理，主要依照《關(guān)于民用無人機的管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》進行，文件規(guī)定了民用無人機運行應(yīng)當申請辦 理臨時國籍登記證、特許飛行證和無線電臺許可，但對具體的管理部門和申辦流程卻未提及。政策的不明確以及空域、飛行許可等證件申請時較低的通過率，使得很 多無人機運營人滋生了僥幸心理，于是出現(xiàn)了越來越多的“黑飛”現(xiàn)象。

最后，駕駛員培訓(xùn)仍不規(guī)范。與傳統(tǒng)的有人駕駛航空器 不同，無人機與駕駛員是人機分離的，對飛機和飛行環(huán)境的感知和操控以及飛機做出反應(yīng)的及時程度都不及有人駕駛航空器，因此操作無人機要復(fù)雜得多，對駕駛員 的要求也應(yīng)該更高。然而，事實上卻并非如此，絕大多數(shù)無人機駕駛員是由航模操作手轉(zhuǎn)型而來的，缺乏系統(tǒng)的航空知識，有的甚至先前連航模操縱經(jīng)驗也沒有。此 外，對無人機駕駛員的培訓(xùn)絕大多數(shù)依靠的是生產(chǎn)制造企業(yè)，缺乏規(guī)范的程序和教學(xué)體系，培訓(xùn)效率和質(zhì)量難以保證，真正合格的駕駛員少之又少。甚至在《民用無 人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》發(fā)布之前，無人機駕駛員均屬于無證駕駛。該規(guī)定發(fā)布之后我國的無人機駕駛才算進入持證飛行階段。盡管《民用無人駕駛 航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》在規(guī)范管理駕駛員上，已經(jīng)有了很大的進步，但由于該項規(guī)定仍屬于臨時性管理規(guī)定，對培訓(xùn)駕駛員到底由哪個機構(gòu)來統(tǒng)一標準、 審定教材、執(zhí)照分哪些等級等問題仍有待細化。

針對目前民用無人機行業(yè)監(jiān)管的缺失，行業(yè)管理者究竟應(yīng)該如何為民用無人機提供一片規(guī)范有序的天空，筆者的建議如下。

第一，加強民航主管部門間的有效協(xié)作，對無人機的生產(chǎn)、銷售和使用環(huán)節(jié)進行全面的管理，制定統(tǒng)一的行業(yè)標準，提升無人機飛行安全的可靠性，不漏掉每個可能導(dǎo)致安全問題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)。

第二，明確飛行任務(wù)申請及空域申報程序，細化適航標準和飛行管制規(guī)則，使無人機飛行合理化、合法化。此外還要繼續(xù)深化低空空域改革。因為無人機也屬于通用航空的范疇，產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，歸根到底還是空域開放問題。因此希望國家盡快推動低空空域改革，進一步減少行政審批。

第三，加強民用無人機駕駛員對無人機的操作技能、專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)，培養(yǎng)可以應(yīng)對不同航空作業(yè)要求的合格駕駛員。此外，確立專門的駕駛員培訓(xùn)機構(gòu)和統(tǒng)一的認證標準，規(guī)范其飛行活動。

此外，有消息稱中國民航局目前正就《無人機空域管理規(guī)定》在征求意見，不久有望出臺。本次意見稿將主要針對民用無人機，對飛行計劃如何申報，申報應(yīng)具備哪些條件，以及在哪些空域里可以飛行、違規(guī)現(xiàn)象如何查處等內(nèi)容做詳細的規(guī)范。相信未來民用無人機的規(guī)范管理指日可待。

總而言之，隨著民用無人機技術(shù)的發(fā)展和政策的不斷完善，民用無人機市場將逐步進入安全、健康的發(fā)展軌道，未來巨大的市場活力也必將迸發(fā)出來，只是真正的“春暖花開”，可能尚待時日。來源：公務(wù)與通用航空 作者：鄭秀梅