11月26日，在國防部例行記者會上，針對近日網(wǎng)上熱傳的無人機在空中險與我國戰(zhàn)斗機相撞的視頻，國防部新聞發(fā)言人吳謙表示，無人機不能無人管，相關(guān)部門正在研究制定系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，伴隨著產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展和市場的逐步火熱，無人機迅速進入大眾視野。隨之而來的，卻是一些企業(yè)和個人違規(guī)飛行屢禁不止，甚至危及到軍民航飛行安全和公共安全，引起廣泛關(guān)注。今年4月，我國無人機入刑第一案的宣判，更是將這種關(guān)注推向高潮。

“因航模和無人機‘黑飛’引發(fā)的糾紛頻頻發(fā)生，表明在繁榮的無人機行業(yè)背后，行規(guī)和立法監(jiān)管并不完善，甚至處于航空器沒有適航、駕駛員沒有執(zhí)照的混亂狀態(tài)。‘無人機入刑’這一案件，進一步說明在無人機飛行管理和法規(guī)建設(shè)方面的漏洞和缺失。”中國航空法律服務(wù)中心首席專家張起淮說。

多位專家在接受記者采訪時均表示，只有通過規(guī)范性和實操性的法律規(guī)則對行業(yè)進行全方位調(diào)整和規(guī)范，我國無人機產(chǎn)業(yè)才能健康、有序、快速發(fā)展。

法律規(guī)范零散滯后

有資料顯示，保守估計，我國無人機當(dāng)前產(chǎn)值在36至40億元人民幣之間。未來，我國無人機市場潛力和發(fā)展空間巨大，軍用和民用無人機將由2013年的6.2億美元增至2022年的22.8億美元，10年(2013年至2022年)需求總額將超過134億美元，10年復(fù)合增長15.57%。

“無人機作為我國科技領(lǐng)域的前沿產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，具有無限市場和前景。”張起淮說，然而，相比發(fā)達國家，我國無人機才剛剛起步，無論是行業(yè)定位、市場發(fā)展還是法律規(guī)范，都十分欠缺和不健全。

張起淮指出，隨著在商業(yè)、新聞、搶險、科研、農(nóng)業(yè)、體育以及軍隊和政府的廣泛應(yīng)用，我國無人機產(chǎn)業(yè)獲得快速發(fā)展。但與其形成鮮明對比的是，相應(yīng)的立法管理還十分落后。

“到目前為止，我國民用航空法已有20年未修訂，法律規(guī)定相對滯后。同時，航空法領(lǐng)域下的相關(guān)行業(yè)規(guī)定也十分落后，特別是無人機的管理規(guī)定。”張起淮說。

2003年5月1日，《通用航空飛行管制條例》施行，明確規(guī)定無人機用于民用業(yè)務(wù)飛行時，須當(dāng)作通用航空飛機對待。從2005年開始，按民航部門的要求，無人機必須加裝空管應(yīng)答機，并具備防撞功能。2009年起，民航主管部門陸續(xù)頒布多個管理文件，解決無人機的適航管理、空域管理以及駕駛員資質(zhì)管理等相關(guān)問題。如2009年6月頒布的《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》《民用無人機空中交通管理辦法》、2012年1月頒布的《民用無人機適航管理工作會議紀(jì)要》、2013年5月頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》。

“雖然規(guī)定繁多，但這些多為臨時性、指導(dǎo)性規(guī)定，有關(guān)審批程序、管理規(guī)定、適航標(biāo)準(zhǔn)相對滯后，行業(yè)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管松散雜亂，尚未形成完整系統(tǒng)的民用無人機規(guī)章及管理體系。”張起淮認為。

2014年7月，《低空空域使用管理規(guī)定(試行)(征求意見稿)》公布，被看作是我國在低空空域管理改革中邁出的重要一步。但張起淮指出，民用無人機在低空空域管理領(lǐng)域的法律規(guī)制方面仍存在較多漏洞，大多數(shù)無人機屬于“無人管”。

西北政法大學(xué)外國語學(xué)院黨委書記、通用航空法研究所副所長燕福民指出，國內(nèi)對無人機的相關(guān)規(guī)定主要散見于部門規(guī)章之中，而這些部門規(guī)章的效力不及法律法規(guī)，只能作為行業(yè)的規(guī)范性文件。法律法規(guī)體系建設(shè)的不完善及安全監(jiān)管的缺位，嚴重阻礙無人機行業(yè)的快速發(fā)展。

填補責(zé)任規(guī)制空白

隨著無人機“飛入尋常百姓家”，公眾對于無人機的擔(dān)憂日益增多，其中一個重要方面就是：無人機傷人怎么辦？

這并非杞人憂天。7月1日，在深圳市福田區(qū)沙尾村，一架無人機高空墜落，砸壞路邊停泊車輛，險些傷人。當(dāng)事車輛擋風(fēng)玻璃和前門全部被損壞。

對此，張起淮建議要前瞻立法，將無人機侵權(quán)民事責(zé)任及其刑事責(zé)任納入法律規(guī)制。

“無人機飛行時對其他飛行物和地面人員可能構(gòu)成安全隱患，其違規(guī)飛行對民航客機產(chǎn)生影響的事件以及危及地面人員生命財產(chǎn)安全的事件已屢見報端，在建立起民用無人機規(guī)則體系的基礎(chǔ)上，對其責(zé)任規(guī)制和法律救濟也應(yīng)予以明確。”張起淮建議，可參照民航客機管理制度和借鑒國外立法經(jīng)驗，對無人機實行強制保險，以保障其安全合規(guī)運行。

在張起淮看來，通過立法落實責(zé)任是無人機監(jiān)管的制度保障。他建議，立法應(yīng)明確無人機違法違規(guī)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一追責(zé)，盡量避免同案不同判的情況發(fā)生。

陜西睿和律師事務(wù)所律師張享維指出，無人機作為新興事物，技術(shù)尚不成熟，還存在很多技術(shù)缺陷，無人機侵權(quán)行為時有發(fā)生，如何合法、合理解決民用無人機損害賠償問題就顯得十分重要。

張享維解釋說，無人機若意外失控撞人致死或受傷，操控人員不是故意實施侵害他人健康權(quán)或者生命權(quán)的行為，是意外事故，不構(gòu)成刑事犯罪。對其致人受傷、死亡或他人財產(chǎn)損壞，應(yīng)依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法相關(guān)規(guī)定確定責(zé)任承擔(dān)。

立法落實監(jiān)管責(zé)任

“當(dāng)前，政府對于無人機的政策配套明顯落后于產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和需求，加快無人機行業(yè)立法迫在眉睫。”張起淮說。

張起淮建議，根據(jù)無人機的應(yīng)用領(lǐng)域，針對軍用和民用無人機應(yīng)分別立法，將其納入規(guī)范化的運行軌道。軍用無人機功能統(tǒng)一、定位清晰，而民用無人機的問題需要得到多方面規(guī)制。

“首先，通過立法明確民用無人機的法律屬性，進而統(tǒng)一規(guī)范民用無人機的登記使用是要解決的首要問題。其次，根據(jù)無人機大小、應(yīng)用領(lǐng)域、飛行范圍的分類規(guī)定，進行分別管理。再次，要明確和統(tǒng)一民用無人機的申報使用流程。根據(jù)無人機的操作功能進行程序分類，使得程序簡明、有針對性、易于操作、高效快速。”張起淮建議，在無人機操控等相關(guān)領(lǐng)域建立起系統(tǒng)完善的規(guī)則體系，通過法律法規(guī)明確操控人員的資質(zhì)、操作程序、培訓(xùn)流程等一系列問題。

據(jù)悉，由于無人機在民用領(lǐng)域發(fā)展較晚，各國關(guān)于民用無人機的監(jiān)管規(guī)則都處于起步階段。對民用無人機應(yīng)采用什么樣的監(jiān)管政策，目前仍處于博弈狀態(tài)。張起淮建議，要通過立法明確監(jiān)管部門及其職責(zé)，并由行業(yè)管理機構(gòu)進行統(tǒng)一的行業(yè)立法，科學(xué)制定行業(yè)規(guī)范。還要建立民用無人機的適航標(biāo)準(zhǔn)，明確其飛行時間、空域、航線、高度等標(biāo)準(zhǔn)，并建立民用無人機企業(yè)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管規(guī)則等一系列管理規(guī)范，進一步規(guī)范民用無人機市場。

各國關(guān)于無人機監(jiān)管的階段性立法成果

2012年，法國通過一項民用航空法規(guī)，首次對無人機飛行進行規(guī)定：無人機只能在距離地面50米至150米之間飛行，非法使用無人機將判處5年有期徒刑，罰款75000歐元。

同年，美國國會通過了聯(lián)邦航空管理局提交的《現(xiàn)代化和改革法案》，規(guī)定在2015年9月底之前，將民用無人機納入國家空域管理體系。

英國經(jīng)過漫長討論也制定出了適合的法律。英國交通部近日宣布，無人機在建筑區(qū)違規(guī)飛行，最高將罰款2500英鎊。在民用航空管理局發(fā)布的《英國領(lǐng)空無人機操作指南》中，要求操作者必須將無人機控制在視線范圍內(nèi)，最高高度不得超過120米，小型無人機在任何時候都必須避讓有人駕駛的大飛機。

國際民航組織計劃在2028年之前推出政策來管理全球的民用無人機，歐盟和美國也簽署了一份正式的合作協(xié)議，將無人機統(tǒng)一納入民用航空的交通管理中。不過在國際監(jiān)管中達成共識是相當(dāng)困難的，達成一項全球協(xié)議可能需要耗費數(shù)十年時間。