民航局召開通航工作領導小組第四次會議/圖 來源：中國民航報

7月31日，民航局召開通用航空工作領導小組第四次會議。會上，民航局局長馮正霖概括了目前通用航空發(fā)展新形勢，具體如下：放管服力度加大、政策引導效果顯著、制度性障礙仍需破除、發(fā)展活力還需釋放。

會議還發(fā)布了今年上半年的通航發(fā)展數(shù)據(jù)，分析了通用航空發(fā)展的階段性特征，并就做好接下來的通航工作作出了部署。該如何理解這次會議精神，尤其是深入理解通航發(fā)展的新形勢？

一、“放管服”力度大體現(xiàn)在哪些方面？

“放管服”強調(diào)要解放思想，通過深化改革，降低制度性交易成本，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。近年來，民航局大力深化通航“放管服”，具體措施如下：

大力“放權”

修改《民航法》，取消通航經(jīng)營許可前置審批，改為先照后證，為企業(yè)準入提供便利；

取消通航短途運輸必須以包機形式經(jīng)營、不得公開售票的限制，為企業(yè)培育和拓展市場創(chuàng)造條件；

取消通用機場建設行業(yè)審批，大幅降低通用機場頒證條件；

取消部分航空器適航掛簽要求，簡化航空器年檢要求，維修人員配備由企業(yè)自行決定，減少備案和批準環(huán)節(jié)；

取消對航空器設計小改的審批管理，取消經(jīng)營性通航飛行活動油料適航審批，改為備案制。

改進“管理”

出臺運輸機場集中密集停放公務機政策，有效緩解機位緊張問題；

出臺通用航空安保規(guī)則，解決通航安保要求過高和通航人員、物品出入運輸機場不順暢問題；

出臺無人機經(jīng)營許可管理辦法，準入門檻低、申請程序簡單，做到“一次不用跑，全程無紙化”，平均在線頒證時間僅用8.9天。

用心“服務”

合并受理特殊飛行任務與飛行計劃申請，減少審批環(huán)節(jié)；

建設通航飛行計劃管理平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上“陽光審批”；

建立私人飛行計劃報送渠道，提供7×24小時服務；

增加通航維修人員考試專場和重點保障考點，解決考試資源供給不足問題；

建立應急救援飛行計劃綠色通道，簡化急救飛行審批；

在黑龍江、云南等通航飛行量大的地區(qū)設立飛行人員體檢服務站，提供方便快捷的體檢鑒定服務。

二、“政策引導效果顯著”體現(xiàn)在哪兒？

民航局樹立了“放管結(jié)合、以放為主、分類管理”的管理理念，堅持改革創(chuàng)新、試點引路、內(nèi)向用力，促進通航施策更加精準、有針對性和可行性。具體體現(xiàn)：

啟動通航試點，以點帶面推進通航發(fā)展：

一是培育企業(yè)“自律”的安全文化。

建立自查自改自報安全管理體系，引導企業(yè)從“他律”向“自律”轉(zhuǎn)變。

二是拓展無人機應用領域。

在贛州、陜西開展無人機物流配送試點，堅持包容審慎監(jiān)管，探索符合無人機特點的差異化運行標準和監(jiān)管模式，為無人機在通航領域的應用提供了肥田沃土。順豐在贛州試點取得了經(jīng)營許可與運行許可雙證合一的“運營許可證”。京東在陜西試點截至6月底，已完成常態(tài)化飛行11787架次、飛行6.9萬公里、3709小時，配送7.3萬單快件訂單，貨物重量69.4噸，實現(xiàn)安全運行“零差錯”。

三是經(jīng)營許可與運行許可聯(lián)合審定。

通過減少參與部門、優(yōu)化審批流程、簡化審批材料，大幅壓縮通航企業(yè)開辦時間，降低開辦成本，申辦一家通航企業(yè)壓縮到20天以內(nèi)。

2017年以來，民航局先后批復9個通航試點項目，具體如下：

東北地區(qū)通航管理改革試點

華東地區(qū)通用航空航空管理服務平臺建設試點

華東地區(qū)無人機研發(fā)試飛基地建設試點

江西省贛州市南康區(qū)無人機物流配送應用試點

中南地區(qū)載客類經(jīng)營許可、運行許可聯(lián)合審定試點

西南地區(qū)通用航空短途運輸試點

西北地區(qū)通用航空低空空域監(jiān)視與服務試點

陜西省民用無人機物流配送經(jīng)營活動試點

新疆地區(qū)“通用航空+旅游”試點

今年上半年，通航各發(fā)展指標向好，整體呈現(xiàn)出“熱起來、飛起來”的良好態(tài)勢，前期的政策效果已經(jīng)開始顯現(xiàn)：

通用機場增量可觀。

1~6月份，93座通用機場獲得頒證，是歷年頒證總和的1.2倍。目前，已頒證可保障通航起降的機場達到404個（含運輸機場231個）。

凈增118架通用航空器，在冊飛機達到2415架，同比增長9.5%；實名登記的各類無人機達到23萬架；6月1日實施無人機經(jīng)營許可以來，截至7月25日，已有2543家企業(yè)在線獲得經(jīng)營許可證。

運營企業(yè)增速迅猛。

新增通航企業(yè)39家，總數(shù)達到392家。

飛行量漲幅明顯。

截至6月底，已完成飛行43萬小時，同比增長14.7%。

但?。　秶鴦赵恨k公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》明確，到2020年，建成500個以上通用機場，基本實現(xiàn)地級以上城市擁有通用機場或兼顧通用航空服務的運輸機場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。通用航空器達到5000架以上，年飛行量200萬小時以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業(yè)。當前，離實現(xiàn)這個目標還有一定距離。因此，要對標實現(xiàn)上述目標，必須進一步破除制度性障礙，釋放通航發(fā)展活力，促進通用航空高質(zhì)量發(fā)展。

三、還有哪些制度性障礙需破除？

當前，我國通航發(fā)展的階段性特征主要體現(xiàn)在三個方面：一是處在政策法規(guī)調(diào)整期，主要表現(xiàn)為由套用限制向分類施策轉(zhuǎn)變；二是處在監(jiān)管制度轉(zhuǎn)換期，主要表現(xiàn)為由全覆蓋式向精準式轉(zhuǎn)變；三是處在新興業(yè)態(tài)萌芽期，主要表現(xiàn)為由傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新興業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變。

同時，我國通用航空發(fā)展仍舊面臨一些制度性障礙，包括：低空空域管理改革進展較慢、通用機場審批緩慢，通航飛行補貼制度有待進一步完善，運輸機場對通航服務收費高，飛行計劃審批不順暢，政策文件宣貫培訓和落地執(zhí)行不到位等。破除制度性障礙，主要應從以下方面入手：

轉(zhuǎn)變理念

調(diào)整政策法規(guī)，由套用限制向分類施策轉(zhuǎn)變。確立“分類管理、放管結(jié)合、以放為主”的管理理念，在“放”與“管”、“放什么、管什么”、“如何放、怎么管”的問題上做出明確選擇，堅持“法無禁止即可為”、“法無授權不可為”，研究制定相對獨立的通航法規(guī)體系建設框架。

分類管理

印發(fā)《民航局通用航空分類管理的指導意見》，通過頂層制度設計做實通航改革。《意見》的核心是建設“四個一”，即創(chuàng)建一套獨立完整、科學適用的法規(guī)體系，培養(yǎng)一支融合職業(yè)化與社會化需要的人才隊伍，做實一組創(chuàng)新包容、監(jiān)管適度的工作機制，搭建一個公開透明、集約共享的服務平臺。

力爭用2~3年的時間，初步建成與我國通航發(fā)展起步階段相適應、有別于公共運輸航空的政策法規(guī)標準體系、分類監(jiān)管體系和服務保障體系。

深化督查

民航局于去年第4季度派出3個督查組開展全覆蓋專項督查，發(fā)現(xiàn)涉及法規(guī)不適用、標準不統(tǒng)一、監(jiān)管不規(guī)范等方面187個問題。為督促問題整改，制成“問題清單魚刺圖”，在民航局行政審批大廳門口展示，主動接受監(jiān)督。截至6月底，整改完成率達到85.6%，“魚刺”逐漸減少，得到了行業(yè)和社會的充分認可。

民航局通用航空監(jiān)管專項督查問題清單魚刺圖 截至2018年6月30日

精準監(jiān)管

在中南和東北地區(qū)開展通航監(jiān)管模式調(diào)整試點，由“全覆蓋”向“精準”監(jiān)管轉(zhuǎn)變；推行“雙隨機一公開”，企業(yè)法定自查與行政檢查相結(jié)合；以誠信評價結(jié)果精準配置監(jiān)管資源；監(jiān)管邊界和監(jiān)管責任由模糊變清晰。

四、如何釋放通航發(fā)展活力？

實現(xiàn)2020年的通航發(fā)展目標，國家各部委、民航監(jiān)管機構、空域管理機構、各地方政府等多方要攜手，才能匯聚通航發(fā)展合力，充分釋放通航發(fā)展活力。在過去一年，民航局聯(lián)合各方，推動做了如下工作：

配合有關部委開展試點示范

配合發(fā)改委等四部委推動通用航空示范推廣項目，在全國范圍內(nèi)遴選短途運輸、航空旅游和體育運動飛行產(chǎn)業(yè)示范地區(qū)；

與衛(wèi)健委聯(lián)合籌劃航空醫(yī)療救護試點。

落實軍民融合戰(zhàn)略

實現(xiàn)軍民航專業(yè)人才資源互通；

探討依托通航企業(yè)技術資源優(yōu)勢，與軍方聯(lián)合培養(yǎng)軍用飛行員。

支持地方政府助推通航發(fā)展

支持四川省低空空域協(xié)同管理改革試點工作、山西省發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)示范、江西省發(fā)展通勤航空產(chǎn)業(yè)鏈、海南省打造“通航+旅游”特色產(chǎn)業(yè)和西藏建設通航應急救援基地。

整合企業(yè)優(yōu)勢資源

同中電科簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，與中船工業(yè)開展交流，從全鏈條系統(tǒng)保障視角研究通航運行服務的解決方案。

當前，通用航空發(fā)展正處在新興業(yè)態(tài)萌芽期，主要表現(xiàn)為由傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新興業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變，正在成為部分地區(qū)居民出行新方式；成為應急救援、醫(yī)療救護新手段；正在引領大眾消費新趨勢；無人機等新興業(yè)態(tài)方興未艾。從這些階段性特征可以看出，通用航空最明顯的特征是社會化屬性，通航發(fā)展的主體責任是地方政府。

因此，全方位、多角度釋放通航發(fā)展活力，地方政府要承擔主體責任。民航行業(yè)監(jiān)管部門要與地方政府、空域管理部門等一起，創(chuàng)造便利的市場環(huán)境，推動低空空域開放，加強軍民融合發(fā)展，從基礎設施、服務保障、人才支撐綜合發(fā)力，培育通航消費市場、航空文化，提升通航企業(yè)造血能力，從而進一步打通管理通道，匯聚發(fā)展合力。

《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》指出，地方政府要切實承擔起促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強安全監(jiān)管等主體責任，根據(jù)地區(qū)發(fā)展實際，科學制定支持措施，充分發(fā)揮企業(yè)積極性。

擴大通用航空領域政府購買服務的范圍，完善現(xiàn)有補貼政策。鼓勵企業(yè)和個人投資通用航空業(yè)，支持政府和社會資本合作建設、運營通用航空。

五、近期，民航局推動通航發(fā)展的重點工作有哪些？

1、啟動一批有價值的試點項目

一是應急救援。結(jié)合支持西藏應急救援基地工程項目，對西藏自治區(qū)內(nèi)機場建設、組建公司、購置費及、開展業(yè)務和運行方面予以指導和支持。

二是醫(yī)療救護。與衛(wèi)生部門聯(lián)合試點準備，初步遴選12家通航企業(yè)、29個城市的百余家醫(yī)療機構作為首批試點單位。

三是私人飛行。優(yōu)化制度設計，多渠道降低企業(yè)成本和學員費用，大力培育航空文化、實現(xiàn)大眾飛行夢。

2、加快推進通航法規(guī)的立改廢

從管理事項是否必要、管理標準是否適用、管理方式是否恰當和管理程序是否簡便四個要素，全面評估通航規(guī)章標準，并在立法計劃和規(guī)劃中加以落實。

3、加快通航機場建設步伐

推動優(yōu)化簡化通航機場建設審批流程

確?！锻ㄓ脵C場分類管理辦法》落地

對已建成的通用機場要盡快頒證

規(guī)范機場對通航企業(yè)的收費

4、著力提升飛行服務保障能力

做好《低空飛行服務保障體系建設總體方案》，提供飛行計劃、航空情報、航空氣象、飛行情報、告警和協(xié)助救援等功能完備、門類齊全的服務保障產(chǎn)品。

加快推進ADS-B、北斗等技術設備在通用航空領域應用，提升通用航空器活動的監(jiān)視追蹤能力，實現(xiàn)飛行動態(tài)實時監(jiān)控。

加快完善基礎性航空情報資料體系，尤其是實現(xiàn)目視航圖從無到有。

進一步簡化飛行計劃申請審批報備程序。建立空域使用與飛行計劃申請“負面清單”制度，實現(xiàn)全部飛行計劃在線辦理。

5、不斷完善通航補貼政策

加大對應急救援、醫(yī)療救護等社會公益特征明顯的服務領域的支持力度。

規(guī)范申請程序，統(tǒng)一各地區(qū)管理局的補貼申報和發(fā)放標準。